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口述前记

杨雄,1953年11月出生。曾任上海市计委长远计划综合处副处长、处长,市计委主任助理兼计划投资处处长,市计委副主任、市政府副秘书长(正厅级)等职。2003年2月至2013年1月先后担任上海市副市长,常务副市长,市委副书记、代市长等职。2013年1月至2017年1月任上海市委副书记、上海市市长。2017年2月至今先后担任第十二届全国人大财政经济委员会副主任委员、十三届全国政协外事委员会副主任。

口述| 杨雄

采访| 张林 谢黎萍 杨建勇 张励

整理| 张励

时间| 2019年4月24日

建设上海国际航运中心,是党中央、国务院着眼于我国改革开放和社会主义现代化建设全局作出的一项国家战略,也是上海继续当好改革开放排头兵、创新发展先行者,加快建设国际经济、金融、贸易、航运和科创“五个中心”的重要支撑和突破口。上海国际航运中心建设一路走来不容易,其间得到了从中共中央、国务院领导到国务院相关部委办、全国各省市方方面面的支持,也凝结了上海历届市委、市政府坚持不懈的探索。作为其中的一名参与者,我主要是做好一些组织协调工作。我觉得,正是历届市委、市政府共同的努力,才有了今天上海国际航运中心建设的丰硕成果。

深水港选址:大、小洋山“有戏”

上海在历史上是以港兴市的,历届上海市委、市政府对于港口的发展一直非常重视。我在市计委工作的时候,上海历次发展战略讨论,如 1984年启动的“上海经济发展战略研究”、1994年前后进行的“迈向21世纪的上海”等,都提到要充分利用上海的港口优势实现城市转型发展。每次在编制本市五年计划时,上海的港口规划建设问题也都是其中一项重要内容。

1990年党中央、国务院宣布开发开放浦东之后,上海港如何规划、如何建设的问题更显迫切。此时,上海港的发展面临着一系列挑战,首先是对外贸易规模的不断扩大、货物运输量的迅猛增长,导致我们长期面临码头货物吞吐能力不足的问题,建一个满一个、建一个满一个。我记得在对外高桥二期进行项目评估时,争议的核心问题就是对未来箱量增长的预期。我们提出外高桥二期建成以后,箱量可以从一期时的60万箱左右,提升至150万至200万箱。但有人对此表示怀疑,认为能达到几百万箱是不得了的事情。实际上,后来的发展远远超过了我们的预期。其次是集装箱船大型化趋势已经开始,那时的集装箱船已经达到2000至3000箱水平,后来更是出现了4000至5000箱的四代、五代船,大概是4万吨至5万吨,我们已经碰到5万吨的船要在长江口外减载候潮的问题。同时,我们还面临着与我国台湾高雄、韩国釜山、日本大阪神户之间的激烈竞争,1994年时上海的集装箱量只有100万箱,与这些港口相比还存在一个数量级上的差距。因此,我们的压力很大。

但我们始终认为,从历史发展来看,“港为城用,城以港兴”是上海城市发展的一条重要规律;从地理位置来看,上海位于长江入海口,地处我国大陆东部海岸的中间;从港口条件来看,与新加坡这样的国际中转港不同,上海是一个腹地港,背靠的腹地是我国经济最发达的地区——长江三角洲。这些因素决定了上海必须要有一个深水港,这无论对上海而言、对长三角地区而言,还是对整个中国而言,都意义重大。

对于深水港的选址,最初我们着眼于上海市域范围之内,提出了“北上”“东进”“南下”三个方向。“北上”主要是宝山罗泾;“东进”指的是外高桥,我们从1991年开始建设外高桥港区一期工程,共三个多用途泊位,至2010年底,外高桥港区六期工程建成投入试运行。但无论是罗泾还是外高桥,都遇到“拦门沙”的影响,导致长江口航道水深只有8米左右。“南下”杭州湾一带,这里虽然有岸线,但航道水深与长江口差不多,水深不足的问题依然无法解决。为解决这一难题,交通部提出采用“束水冲沙”的方式,对长江口航道开展疏浚整治,目标是实现12.5米水深。但上海市委、市政府觉得主要竞争对手的港口水深条件都胜过我们,12.5米水深的国际竞争力显然还不够。

东北亚地区国际航运中心之争日趋激烈,但上海市域范围内又苦于找不到合适的深水港选址。上海市委、市政府经过深入思考,最后创造性地提出了跳出上海、到外海建设深水港的大胆思路。当时有好几个方案,其中提出最早、研究最充分的是瞿世民提出的衢黄港方案,此外对马迹山方案、绿华山方案也做过较为深入的论证,马迹山是因为宝钢已经在那里建了铁矿石中转码头,绿华山是锚地。但经过反复研究比较,认为衢黄港距离上海太远,不仅架桥成本较高,而且途经部分海域水深达十几米,就当时的架桥技术而言把握不大;马迹山也好、绿华山锚地也好,都不太理想,因此迟迟决定不了。

最初的方案中并没有大、小洋山,最早提出大、小洋山方案的是时任上海市政府副秘书长吴祥明同志。那年,我们在北京参加国家计委关于长江口深水航道的项目评估,评估结束等待他们撰写评估报告的过程中,有半天的休息时间,我们就在房间里研究海图,发现最靠近上海的深水区域是大、小洋山,正好处于8米等深线往外一点点,那个时候算下来可以达到-18米的水深,而且这里离上海比较近,有架桥的可能性。于是,我们就琢磨着应该到大、小洋山去看一看那里是否有建港的条件。

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从北京回来后,我记得吴祥明同志向黄菊同志汇报后,就带队去了一趟大、小洋山。待他回来后,我就问他看下来怎么样,他说有戏。大、小洋山有水文资料,而且是长期积累的水文资料,这就为进一步的论证提供了基础。加之嵊泗历史上有一段时间曾隶属上海管辖,与上海的关系一直很密切。嵊泗的很多产品是供应上海市场的,上海的票证发放也一直是覆盖到嵊泗的,工业券、缝纫机票等票证嵊泗都有。改革开放以后,嵊泗的科技副县长也是我们上海市科委委派的。后来他们向黄菊同志汇报以后,黄菊同志还自己乘船前往查看,认为大、小洋山建港条件基本具备,随后就启动了相关的前期工作。在这个过程中,嵊泗、舟山是非常支持的,浙江总体上也是很支持的,当时也是顾全大局。

建设洋山深水港,对上海来说是一件特别要紧的事。1996年1月,李鹏同志在上海宣布建设上海国际航运中心。但要建设国际航运中心,必须解决上海有一个深水港的问题,这两件事是互为因果的关系。因为上海不像伦敦,伦敦过去是一个港口,后来运输功能慢慢退化,服务功能保留下来。但上海不同,我们必须要有运输功能,然后才有服务功能,当然从长远看,也许我们也会像伦敦那样经历一个运输功能逐步淡化、服务功能逐步增强的过程。但在目前条件下,没有深水港,上海建设国际航运中心肯定不行。

建设洋山港:从“不得已而为之”到“创新”

在确定以大、小洋山作为上海深水港港址之后,经过详细论证和积极争取,2002年3月,国务院审议通过洋山深水港区一期工程可行性研究报告和开工报告。同年6月,洋山深水港区一期工程启动。

为加强洋山深水港工程建设的组织领导,我们成立了深水港工程建设指挥部,总指挥是韩正同志,同时根据工程的特点分别设立了港口、大桥、港城三个分指挥部,具体负责港区一期工程、大桥工程的建设和海港城地区的开发。港口分指挥部指挥是归墨,总经理是诸葛宇杰,大桥分指挥部指挥是黄融,临港这一块是配套区,指挥是白文华。

大、小洋山是离大陆约30公里的小岛,岛上没有水、没有电、没有通信设施,建设过程中要面对难以想象的恶劣的施工条件,大家最初只能住在船上;还要克服诸多世界级的技术难题,其中难度最大的还是港口和大桥。

洋山深水港区是世界上唯一建在外海岛屿上的离岸式集装箱码头,东海大桥是我国第一座真正意义上的跨海大桥。尽管我们拥有在江河上建港、建桥的丰富经验,但要在茫茫大海上建起海上深水港和跨海大桥,对传统的建港、建桥方式挑战极大。在建造东海大桥的时候,我们面临的最大难题是桩打不下去。架桥必须先打桩,东海大桥最先进行的就是桥墩的沉桩工程。最初的时候,我们对恶劣的海上施工环境缺乏充分估计,打桩用的还是混凝土桩,但是不行,桩头打坏很多,后来全部换成了钢管桩,提高抗击能力。常规打桩,我们用8吨的锤就能够打得到,但这个地方不行,要换到15吨,打桩速度也要明显加快,才能把直径1.5米的钢管桩打到六七十米深处。第二个难题是定位不准。与在陆地上施工不同,在大海中没有参照物,如果采用常规的打桩方式,极有可能因桩位不准而影响大桥的合龙,因此,我们采用了GPS卫星定位技术,一个桩用3至5颗GPS卫星定位,这在当时是很不容易的。参加建设的设计施工人员一方面主动学习国际先进经验;另一方面积极探索新技术,并将各种专业技术在东海大桥进行“大集成”。当然,其中也有一些小遗憾,当时我们的浮吊能力只有3000吨左右,现在振华港机已经研制出了7000吨的浮吊,如果那时就能达到这个能力的话,我们东海大桥的桥桩还可以少打,桥孔还可以拉长,建造速度还可以更快。

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洋山深水港建港的钱从哪里来,也是我们需要解决的一个难题。与以往由财政大包大揽不同,洋山港并不是以政府名义投资建设的,而是由“同盛”这家投融资公司来具体运作,这可以说是一种创新,也可以说是不得已而为之,但通过我们的实际操作,最后由不得已而为之变成了一种创新,这是很有意思的。

洋山深水港建设,国家没花一分钱,资金全是上海自筹的。我当时担任市政府副秘书长,负责协调洋山深水港的资金问题。我最初的考虑是由上海港务局[上海国际港务(集团)公司前身]承担全部投资。这样,上海港务局既是港口的投资主体,又是港口的使用单位,这有利于洋山深水港的建设,也便于今后港口的运营管理。但由于投资额太大,上海港务局顾虑重重。迫不得已,我只能找到市里的投资公司——上海国际集团有限公司(以下简称国际集团),由其牵头出资成立上海同盛投资(集团)有限公司(以下简称同盛集团),作为投资主体建造洋山深水港。2002年3月,同盛集团成立,注册资金50亿元,由三家公司出资,其中国际集团占52%股份、上海港务局占40%股份、上海国资经营有限公司占8%,由国际集团副总经理刘作亮担任首任董事长。那时,上海的经济实力与现在根本无法相比,市计委(市发改委)一年的固定资产投资只有十多亿元,洋山深水港一期的投资就要四五十亿元,如此巨大的投资无论哪一家公司都承担不了,只有通过同盛集团这个平台,调动市里各个方面的资金,包括银行贷款,放在这个平台上,七拼八凑终于筹齐了建设洋山深水港一期的资金。当然,成立同盛集团也有一个好处,就是解决了非港口的投资主体问题,东海大桥的建造、岛上公共基础设施的建设等,都由同盛集团一并解决。

回顾洋山深水港建设这一段不平凡的日子,无论是在工程建设过程中,还是在资金筹集方面,我们都面临着一系列前所未有的挑战。对此,我们只能在实践中不断去摸索,不断寻找解决问题的办法,这些办法有的是创新,有的是过渡,但最后的结果都还很好,许多迫不得已的过渡后来成为了创新的举措,被运用在城市建设和管理的方方面面。

补好短板:提升航运“软实力”

洋山深水港一期工程的建成是上海建设国际航运中心一个重要的里程碑,它标志着上海港已经从一个内河港变成一个拥有深水泊位的海港,为上海国际航运中心建设奠定了重要的硬件基础。但上海要成为真正的国际航运中心,仅仅依靠完善的硬件设施和发达的经济腹地等是不够的,必须要重视软件建设,形成快捷通畅的信息通道、秩序良好的航运市场环境。

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为了发展航运服务业,提升我国在国际航运领域的话语权,我们一项比较大的探索就是建立上海航运交易所,这是一个创新。对上海而言,国际航运中心建设的主要短板就是服务业。当时我们就想通过成立航交所在航运服务业上树一个功能性的机构,于是就跟着欧洲学,欧洲有波罗的海交易所,我们就建一个上海航运交易所。1996年11月28日,经国务院批准,由交通部和上海市人民政府共同组建的上海航运交易所正式开业,这是我国第一家航运交易市场,发挥规范航运交易行为、调节航运交易价格、沟通航运交易信息的功能,为全国航运市场的发育和发展起到示范引导作用。欧洲有干散货指数,我们就搞一个集装箱指数。1998年4月13日,由交通部主持、上海航交所编制发布的“中国出口集装箱运价指数”首次发布仪式在上海航交所交易大厅举行,交通部和上海市的相关领导都出席了这次发布仪式并为首批委员单位颁发了证书,这也引起了国内外的广泛关注。现在,“中国出口集装箱运价指数”已经与“波罗的海干散货运价指数”一起被誉为世界两大海运运价指数,成为联合国文件引用的可靠数据。这么多年我们坚持下来是非常不容易的,现在我们常说中国价格、中国声音,在航运领域就要有我们的价格指数、要有价格的生成发现,这是一个创新。

我们推动航运服务业发展的另一项重要举措是发展邮轮产业,建设吴淞口国际邮轮港。吴淞口靠近长江口主航道,在这里修建邮轮港可以弥补上海港没有大型邮轮专用码头的不足,与北外滩国际客运中心实现功能互补、错位发展,共同形成我国规模最大、功能最全的国际邮轮母港和邮轮产业中心。但同时,在吴淞口建邮轮港也面临一个突出问题:长江口主航道宽度有限,各类班轮进出频繁,航道拥堵情况较为严重,邮轮船型巨大,靠岸又要掉头,一不小心容易引发船舶交通安全风险。为此,经多次与交通部上海海事局沟通,最终取得他们对建造吴淞口邮轮港的支持。

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2009年7月,上海吴淞口国际邮轮码头水上项目正式开工建设,并于2011年10月15日正式开港。此后,为贯彻落实国家“一带一路”建设和长江经济带发展战略的部署以及市委、市政府“创新驱动发展、经济转型升级”的工作要求,进一步加快上海国际航运中心建设,又于2015年6月18日开始建设上海吴淞口国际邮轮码头后续工程,新建两个大型邮轮泊位,使得吴淞口国际邮轮港具备四船同靠能力。2018年7月13日,码头后续工程正式试运营,当天迎来了“盛世公主号”“诺唯真喜悦号”“地中海辉煌号”三艘13万吨以上大型邮轮同时靠泊,正式开启吴淞口国际邮轮港“三船同靠”邮轮运营新纪元。现在,上海已经成为亚太地区最繁忙的国际邮轮母港,邮轮母港旅客发送量保持在世界第四。

聚焦重点:实现航运中心建设双轮驱动

在上海国际航运中心建设过程中,2009年 4月颁布的《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》(以下简称国务院19号文件)可以说是重要的分水岭。以这份文件的颁布为界,2009年之前我们称之为基础设施建设阶段,2009年之后转为发展服务软环境与提升基础设施能力双轮驱动阶段。

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加快推进上海国际金融中心国际航运中心建设工作会议

当时,在2008年全球金融危机背景下,如何推进上海率先实现产业结构优化升级,率先实现经济发展方式的转变,俞正声书记提出了上海进一步转型的几项重点举措,这份文件的起草便是其中之一。文件由上海起草后上报给国务院,国务院讨论通过后就直接批给我们上海了。在这份文件中,发展现代服务业和先进制造业是个“头”,比较核心的是解决上海国际金融中心和国际航运中心建设问题。关于上海国际航运中心建设,国务院19号文件明确了“一个总体目标”,就是到2020年基本建成航运资源高度集聚、航运服务功能健全、航运市场环境优良、现代物流服务高效,具有全球航运资源配置能力的国际航运中心。提出了重点抓好“两手”。其一是优化现代航运集疏运体系。上海航运集疏运体系的基本框架已经基本形成了,但还需要进一步完善,包括整合长三角港口资源,形成分工合作、优势互补、竞争有序的港口格局;促进与内河航运的联动发展,充分利用长江黄金水道,加快推动洋山深水港区的江海直达,要大力发展水水中转,这主要是解决集装箱陆路运输对城市冲击的问题,这个问题解决好了,港口发展可以更顺一点。其二是发展现代航运服务体系。我们觉得上海国际航运中心的硬件设施基本可以了,但服务软环境还需要进一步完善,因此在文件中提出要充分发挥上海靠近国际主航线的区位优势,以及工业基础、人才资源、商务环境等方面的综合优势,大力发展船舶交易、船舶管理、航运经纪、航运咨询、船舶技术等各类航运服务机构,拓展航运服务产业链,延伸发展现代物流等关联产业,不断完善航运服务功能。

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 这份文件可以说是推动上海国际航运中心建设的一份纲领性文件。1996年1月,李鹏同志在上海宣布建设国际航运中心,上海从“三个中心”变为“四个中心”,但对于如何具体推动航运中心建设,虽然在一些文件中有所涉及,但是从国家层面上对上海国际航运中心建设进行整体性阐述的文件却是从未有过的。所以说,这份文件对上海国际航运中心建设是非常重要的,现在我们的工作就是围绕文件中所明确的2020年基本建成国际航运中心这个目标在做,我们推出的一些举措,如启运港退税、航交所指数等,也都是这份文件所提出的明确要求。

根据国务院19号文件的规定,我们实施了启运港退税政策,降低国际集装箱中转成本,鼓励我国外贸集装箱在上海国际航运中心转运。这主要是解决一个什么问题呢?当时我们发现沿海很多港口的货物不到洋山中转,而是到釜山中转,一年据称有300万箱。为什么它们会选择釜山,我们了解下来,主要是因为它到釜山中转可以办理离港退税,而洋山是国内港口,享受不到这样的优惠政策。于是,我们就提出实行启运港退税,上海港作为全球第一大集装箱港口,地处沿海岸线中心与长江黄金水道的交汇点,兼具自贸试验区等多项政策优势,完全有能力也有义务提供国际中转集拼服务,以降低国际海运综合物流成本。通过向财政部、税务总局、海关、交通部等相关国家部委积极争取,在我担任市长的期间争取了青岛、武汉两个试点,解决了国内港口到洋山的退税问题。2014年10月,上海港完成首票国际中转集拼。目前,上海港集装箱水水中转量虽然与新加坡、中国香港相比仍有一定差距,但国际中转量已在逐年递增。

当然,在发展航运服务业方面,我们还面临着“方便旗”船舶登记等很多体制机制方面的问题。现在中国船队的规模很大、运量很大,但挂五星红旗的有限,从上海国际航运中心建设来看,船舶登记是非常重要的,船舶在这里登记,相关的海事服务也会在这里办理,否则航运保险等航运服务业就难以发展起来。我认为,这些需要通过下一步的改革加以解决。上海国际航运中心建设实际上是一个不断探索、不断统一认识、不断创新的过程,其间创造了许多全国第一乃至世界第一。在港口建设方面,离岛建港是国内第一家、全球第一家,在海上建桥也是国内第一家;在体制机制领域,港口建设省市合作也是国内首创,而且这些年来我们与浙江的合作方式还在进一步深化创新。

通过这些年的改革创新,2018年,我们上海港的集装箱吞吐量已经超过4200万箱,再创历史新高,并连续九年问鼎世界第一。虽然国际上一些评级机构在国际航运中心排名中把上海港列为第二等级或第三等级,把伦敦列为最高等级,但我这么多年研究下来觉得这种评价可听可不听,航运中心有类型差异,但不存在等级之分,不存在你比我高、我比你低的问题。我们应该打破这一偏见,理直气壮地宣布:上海已经是国际航运中心了!

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《向海而兴——上海国际航运中心建设亲历者说》

今年是上海国际航运中心基本建成之年。中共上海市委党史研究室与上海市交通委员会、上海中国航海博物馆共同合作,编写《向海而兴——上海国际航运中心建设亲历者说》一书,即将于本月面世。全书聚焦上海国际航运中心建设的决策过程,长江口深水航道治理、外高桥港区和洋山深水港区的建设,以及航运产业、航运服务等领域的创新发展等若干专题,收录50余位上海国际航运中心建设的领导者、建设者和参与者的口述访谈。希望本书的出版,能够帮助大家重温这一段峥嵘岁月,更能够从重温历史中汲取继续奋发前行的动力,共同创造上海国际航运中心更加辉煌的未来。

来源：党史镜报 杨雄