优化营商环境视域下中国国际船舶登记制度完善研究
作者： 发布时间：2023年05月16日 浏览量：721 字体大小： A+ A-
摘要:船舶登记制度是航运活动顺利开展的基础,同样也是航运资源配置中不可缺少的一个环节。在经济全球化与加强“方便旗”监管的双重时代背景下,传统严格船舶登记制度与开放船舶登记制度都受到严重挑战。我国通过国际船舶登记制度助力船籍回归及航运要素集聚,但未取得预期效果。究其原因,仍存在国际化、市场化、法治化方面的不足。航运营商环境优化是降低制度性交易成本的核心途径,也是影响船东进行船籍选择的决定因素。探寻航运营商环境的内涵及优化方向,既是建立国际船舶登记制度的目的,又是完善国际船舶登记制度的重要路径,两者内在逻辑具有高度的契合性。因此,针对我国国际船舶登记制度目前的困境,借鉴航运营商环境的优化原则和方向,提出以国际先进标准作为指引、加强重点领域制度型开放、科学立法营造法治化营商环境的完善思路。
关键词:航运营商环境;国际船舶登记制度;国际化;市场化;法治化
一、引言
船舶登记制度是一国或地区航运政策趋势的重要反映,其制度内容和改革方向深刻影响着一国航运业的发展,是建设航运强国路径中的关键制度设置。船舶登记制度根据其开放程度分为传统登记制度、开放登记制度和半开放登记制度。本文所述的国际船舶登记制度即为半开放登记制度中的一种,国际海事组织对其定义为“一国在其国内设立的并设置与其本国船籍登记条件有差异的船舶登记制度”。国际船舶登记制度的出现,是传统船舶登记国家通过船舶登记制度改革以改变船籍外移状况的反映,其开放程度介于传统登记制度和开放登记制度之间,并同时具有两者的优势,为传统船舶登记制度的改革带来新的发展方向,在国际上有广泛的实践基础。
近年来,上海、海南、深圳等地相继开展国际船舶登记制度的改革,提出以制度改革促进优化航运营商环境的目标,但效果未及预期。中国国际船舶登记制度实施与改革究竟遇到了什么困境?各自贸区 ( 港 ) 国际船舶登记相关文件中所提及的航运营商环境又与国际船舶登记制度之间有着怎样的内在逻辑关联?中国国际船舶登记制度还可沿着怎样的方向进行改革路径探索?对这些问题的回答,具有十分重要的理论意义与实践价值。
二、中国国际船舶登记制度构建现状及困境
船舶建造地的选择是船舶资源的初次分配,而船舶登记地的选择则构成了船舶资源的再分配。国家或地区制定的船舶登记制度,会对航运资源配置产生直接影响,并且对该国或地区的航运政策趋势具有先导作用。在经济全球化与加强“方便旗”监管的双重时代背景下,传统严格船舶登记制度与开放船舶登记制度都受到严重挑战,国际船舶登记制度应运而生。
( 一 ) 国际船舶登记制度定位:助力船籍回归及航运要素集聚
国际船舶登记制度最早于1987年通过《挪威船舶登记法》的颁布创设并实施。挪威通过放宽船舶登记条件及税收减免、船员支撑等优惠政策,吸引船籍回归,[1]取得了较大的成功。国际船舶登记制度不仅包括狭义上的船舶登记制度,也包含与船舶登记制度配套相关的制度,更全面基于船东需求优化航运业发展环境。综合各国实践,国际船舶登记制度主要具有以下两方面优势:
第一,降低船东运营成本,吸引船籍回归。国际船舶登记制度通过简化登记程序、提高航运服务水平、减少资金流动和外汇管控的限制、降低或减免税费等政策,降低了船东极为看重的船员成本、融资成本、税费成本、程序成本。此外,为保障船舶安全而制定的船级检验、船舶监督等政策,降低了PSC检查率,实现了运营成本和政府监管的动态平衡,最大限度地满足了船东需求,有效吸引了船籍回归。
第二,最大限度覆盖航运要素,提高国家航运业竞争力。一方面,最大限度整合航运要素,形成航运集群效应,带动地区内航运业整体发展;另一方面,国际船舶登记制度包括融资、税收、人力等促进航运业发展的制度改革,推动航运业整体发展,提高国家航运业在国际上的竞争力和地位。
中国是传统船舶登记制度国家,登记条件设置严格。中国作为全球第二大船东国,在全球船旗国排名上却仅居第九位。[2]为吸引船籍回归,中国从多年前就开始推进船舶登记制度改革。2007年7月1日,中国推出特案免税登记制度,对符合条件的船舶免征关税和进口环节增值税。2013年开始,中国分别在天津和上海自由贸易区进行国际船舶登记制度的试点。2021年5月,上海海事局制定的《中国 ( 上海 ) 自由贸易试验区临港新片区国际船舶登记管理规定》( 以下简称《新片区船舶登记规定》) 正式生效,从船舶登记流程、船舶登记条件及税收优惠政策上进行优化升级。2021年6月,《海南自由贸易港国际船舶条例》( 以下简称《海南船舶条例》) 正式公布,该条例是目前国内覆盖航运要素最全、对接国际经贸规则标准最紧密的地方性航运法规之一。2022年4月1日,深圳市司法局发布《深圳经济特区国际船舶条例 ( 征求意见稿 )》,首次在深圳探索国际船舶登记制度,指出政府优化营商环境的责任,加强对航运服务业的鼓励和支持。
中国国际船舶登记制度的发展沿革具有如下特点:第一,以自贸区 ( 港 ) 或经济特区为依托进行改革试点,降低改革成本和风险。第二,制度化水平不断提升,立法层级不断提升,且各项制度规定逐渐细化。第三,改革覆盖范围不断扩大,更全面覆盖航运要素和产业链条。
( 二 ) 完善中国国际船舶登记制度面临的挑战
中国国际船舶登记制度改革虽取得了一定成果,但依旧很有限。2007—2015年,移籍回国享受“特案免税登记政策”的船舶一共只有30艘,约80万载重吨;[3]天津和上海的试点方案也未能得到船东的认可,国内民用机动运输船数量没有显著增加,并且在之后进一步下降。[4]中国国际船舶登记制度的构建和实施依旧存在很多障碍,表现在以下几个方面。
1.与国际先进水平相比依然存在差距
2018年,上海海事局在册登记的国际航行船舶共411艘[5] ( 2022年上海海事局船舶登记数据显示,包括国内航行船舶在内的登记注册船舶共1 944艘[6] );截至2022年6月,海南海事局登记国际船舶数量136艘,较2020年增长2倍。[7]相比于中国香港2 197艘[8]、新加坡4 023艘国际航线船舶的数量,[9]有相当大的差距。中国香港和新加坡两地船舶登记制度模式的优势有以下四点:
第一,通过设置船旗国品质管理制度,保障船舶航行安全。中国香港海事处设置注册前质量管理制度,通过数据分析得出船舶管理公司是否妥善履行责任。新加坡海事及港务管理局则是于2018年启动了新加坡船旗国5年质量评估项目,以确保新加坡旗船舶在各港口国备忘录框架下的质量与安全表现。
第二,通过实施税费减免让利,助力航运产业发展。一方面,中国香港和新加坡在船舶登记方面税种较少,尽量避免对船舶和航运企业的多重征税;另一方面,针对信用良好的船舶和航运公司,实施税收优惠政策,以促进船舶和航运公司之间的良性竞争。
第三,船舶行政管理向船舶行政服务转变。为吸引船舶在本地登记,并带动相关产业发展,两地主管机关转变行政理念,为船舶注册提供便利。例如,中国香港新造船舶登记、二手船买卖登记、抵押登记或者船旗转籍,都可在中国香港海事处实现异地申请及登记,并在2小时内完成。
第四,开放营商环境下提供良好的配套制度。中国香港和新加坡在资金流动便利、人员自由执业方面是卓越典范。新加坡海事信托基金把船舶作为信托资产,设立向海外公开市场募集资金的船舶融资租赁模式。[10]中国香港规定个人所得税税率为15%,如在港不超过60天,免征个人所得税。
相较于成熟的中国香港和新加坡的船舶登记制度,中国大陆的船舶登记制度的国际化服务仍然落后,没有配套英文服务,流程花费时间依旧太长,税收费率虽有优惠但与中国香港和新加坡相差甚大,且船舶融资的配套措施落实不足,渠道较窄,自由度较低。
2.市场自由开放程度不足,船舶运营成本依旧过高
中国国际船舶登记制度的改革始终强调优化政府职能与登记程序,发挥市场的主导作用,但仍存在以下不足:
第一,简政放权程度依旧不足。以《海南船舶条例》为例,第三条规定了海南海事管理机构、国际船舶登记机构、省人民政府交通运输主管部门负责的工作,将在海南省从事国际船舶登记等相关的服务事务职权划分给三个机构。如此,国内外的船东可能会存在职权认知模糊,且三个主管部门的行政层级模糊不清,可能面临主管机构不明确的问题。
第二,创新监管水平仍待提高。虽然《新片区船舶登记规定》和《海南船舶条例》都提出加强信用管理机制,提供便利措施,并且依规予以激励和惩戒,但都缺乏信用管理的具体内容和程序,无法落到实处。
第三,优化服务水平依旧不高。中国许多港口城市都十分重视航运服务业,在简政放权、优化航运服务等方面做出了努力。例如,海南减少了必须提交原件的情形,上海推出电子核验程序,海南自贸港内设立企业开展国际船舶融资的担保方式和放宽融资渠道等。但现有航运服务业整体水平仍有待提高,缺乏全时段、外语等国际性服务;航运服务业相比较国际上船舶融资方式的多元化程度依旧不足,很多条款仅停留在鼓励层面,没有具体的政策和法规指引。
3.法治化程度仍需进一步提高
深化改革需要法治保障,中国国际船舶登记制度的完善必须配套法治建设,以法治引领、规范和保障,而立法是一切的前提和开端。现阶段,中国国际船舶登记制度主要依托各自贸区 ( 港 ) 的先行先试。目前,全国人大常委会已授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规,推动上海自贸区的立法工作;同样,经《海南自由贸易港法》授权海南省人大及其常委会制定海南自由贸易港法规,《海南船舶条例》的出台就是较好样本。但目前针对国际船舶登记制度改革的立法仍然存在问题和桎梏,主要体现在以下几个方面:
第一,授权立法的范围模糊且放开程度不够。《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》( 以下简称《授权制定浦东新区法规决定》) 仅概括性地赋予上海市人大及其常委会制定浦东新区法规的权力,而未能如《中华人民共和国立法法》第十条所述,提供更加具体的授权范围。《海南自由贸易港法》第十条给出了更加具体的授权范围,能够就贸易、投资及相关管理活动制定法规,但是未能拓展到国际船舶登记制度中税收、金融等法规的制定,这就使得针对国际船舶登记制度的改革无法最大限度地释放活力和创新能力。
第二,立法先进性程度不足,制度化程度仍待加强。《新片区船舶登记规定》为上海临港新片区国际船舶登记制度实施提供了实施细则,但该文件立法层级较低,对船舶登记所涉航运要素、环节覆盖不全面。又如《海南船舶条例》虽然立法层级更高,且内容分章分节,体系化程度更高,但其在法条内容上制度化程度依旧不够,多为鼓励政策性条款及准用性规范,对于市场主体的指引性及适用的普遍性依旧不足。
三、航运营商环境优化与国际船舶登记制度完善之间的关系
船籍选择是船舶运营过程中的重要决策,直接反映并影响国际及国内航运政策趋势。国内外众多研究聚焦船东进行船籍选择的影响因素,虽方法及角度不同,但多数结论均指向航运营商环境。
( 一 ) 航运营商环境是船籍选择的决定因素
航运营商环境是营商环境范畴在航运业的具体延伸。很多学者都对营商环境做出阐述,将其视为商业主体经营时所面临的外部条件。总体来说,航运营商环境是影响航运发展的所有因素的总和,是航运市场主体参与航运业所面临的包括政务环境、市场环境、社会环境等要素构成的综合发展环境,是政府与市场、社会共同提供的一种具有制度特征的特殊公共产品。[11]除此之外,航运营商环境也包括港口基础设施等在内的短期难以更改的物质条件因素。
船东对船籍的选择受到多重因素的影响,对此问题学者研究甚多。Veenstra等发现,降低运营成本是促使船东移籍的一个重要因素。[12]Chung等发现,最重要的客观因素是“降低运营成本”,其次是“改善运营条件”和“遵守政府政策”。[13]Luo等将影响船籍选择的主要因素分为四类:船舶特征、经济因素、成本因素、船籍质量因素。[14]综合以上研究,船东选择船籍的因素既包括物质环境因素,也包括制度环境因素,两种因素的总和共同构成了船东的经营环境,具体如下:
第一,物质环境因素。该分类下的因素是固有的、稳定的、具有静态属性的。例如船舶船龄的高低、船舶大小、船舶类型等固定属性,以及人均GDP水平、港口基础设施状况、船级社状况等,影响船东的经营条件和成本,从而影响船东对船籍的选择。该因素短期内可更改性较低。
第二,制度环境因素。该分类下的因素是物质环境以外因素的总和,包括但不限于劳动力成本、船舶登记程序、船舶登记条件、税收制度、船员安全保障、融资政策、船舶监管制度等。这些因素受到国家整体发展状况的影响——例如发展中国家劳动力成本较低,且受到政府直接或间接提供的各项制度的综合影响,例如税收制度等。不同政府的不同规制,产生了高低不同的制度性交易成本,船东基于此选择船籍。
如前所述,由于物质环境因素短期快速变化较为困难,需更加注重制度环境的改善。优化航运营商环境,降低船东的制度性交易成本,是影响船东进行船籍选择的关键。
( 二 ) 完善国际船舶登记制度与优化航运营商环境在逻辑上具有高度契合性
第一,涵盖范围上高度覆合。国际船舶登记制度包括税收制度、融资政策、船员成本、船舶监管等多项制度及航运要素,而这些制度和要素均被包括在航运营商环境中。第二,制度目的上趋向一致。国际船舶登记制度的目的是通过制度设置达到降低制度性交易成本的效果,从而助力船籍回归,而优化航运营商环境的主线就在于降低制度性交易成本。[15]因此,针对国际船舶登记制度的改革,优化航运营商环境具有极强的参考价值。
国务院于2019年颁布的《优化营商环境条例》指出,优化营商环境应当坚持国际化、市场化和法治化原则。作为营商环境在航运领域的延伸,航运营商环境的优化方向也可沿着国际化、市场化和法治化方向进行不断探索。国际竞争是航运业发展的必然,市场是航运业发展的命脉,法治是航运业稳定的保障。
第一,以吸收国际先进经验为手段,寻求制度创新。航运发达国家和地区的成熟经验做法,可为中国的改革提供方向。在对标航运发达国家和地区成熟做法的过程中,一方面,要在比较中充分认识中国航运营商环境存在的不足;另一方面,要有选择地学习和借鉴,创造性地探索适合自身定位和发展需要的制度,在尊重国际惯例和标准的基础上,根据本国现实情况做出制度调整。[16]
第二,以航运主体需求为导向,优化政府职能。市场化的关键在于处理好政府和市场的关系。一方面,要紧紧抓住航运市场主体的需求,以需求为导向降低运营成本,最大限度地激发航运主体的活力和创造力;另一方面,针对航运行政主体,进一步简政放权,减少政府对市场的直接干预,提高政府整体的服务能力和水平。
第三,以法治保障制度落地与实施。习近平总书记强调“法治是最好的营商环境”。目前的中国,法治的改革也是改革中的一部分,法治和改革不可分割,需同步推进。在法治改革观的引领下,做到同步展开,以法治引领深化改革,以改革推动法治建设。
四、航运营商环境优化背景下中国国际船舶登记制度完善思路
( 一 ) 国际化:以国际先进标准为指引
建立与国际惯例接轨的船舶登记管理制度,是上海洋山港、海南洋浦港等国际船舶登记试点所提出的共同目标。由于区域功能定位的相似性与航运营商环境发展阶段的先进性,中国香港和新加坡在船舶登记制度中的先进做法对上海、海南等地构建与国际惯例接轨的船舶登记制度具有较强的借鉴性。
1.建立船旗国质量管理制度
参考中国香港和新加坡的船旗国质量管理制度,在国际船舶登记制度推行区域进行登记主管机关对国际船舶品质评估机制,保障船舶管理公司履行主体责任,以及登记主管机关对国际船舶进行高效、妥善的检验及审核。船旗国质量管理制度基于信息系统对数据的收集与分析,监察登记船舶的质量,识别和选择质量存疑的船舶进行船旗国检查,实现事前事中事后监管。为保证该制度的良好运行,海事主管机关需建立统一、高效的航运数据处理系统。
2.建立与国际接轨的航运税收体系
减税让利是优化营商环境的重要一环。借鉴中国香港和新加坡模式,就目前针对航运企业及船舶的税收政策,提出以下建议:第一,在国际船舶登记制度落实地区注册的航运公司及其船舶从事国际海运取得收入形成利润5年内免征企业所得税。第二,改革车船税、船舶吨税、印花税征收模式,建议对实施国际船舶登记的船舶免征车船税、印花税,降低国际船舶吨位年费。第三,对在国际船舶上任职的海员进一步减免个人所得税。
3.转变航运行政机构职能
中国香港海事处的使命宣言是“同心协力,促进卓越海事服务”,新加坡海事局也将航运服务作为其制度优势,这对中国大陆地区的航运行政机构职能转型有很强的借鉴意义。第一,航运行政机构需加强国际服务建设,增加外语服务和24小时服务对接。第二,加强政府部门的合作。国际船舶登记制度改革涉及多部门多领域,各政府部门应当加强联系和合作,成立专门的工作小组来协调整体制度构建设计的推进和落实。第三,进一步推进登记程序便利化。梳理船舶登记事项,将环节串联转为并联审批。建立国际船舶登记中心“单一窗口”,实行船舶登记的一站式办理。
4.吸引高端航运人才集聚
区域发展,人才先行。为吸引高端航运人才集聚,对境外 ( 含港澳台 ) 高端航运人才和紧缺人才给予个人所得税税负差额补贴,该补贴免征个人所得税。并对境外 ( 含港澳台 ) 高端航运人才和紧缺人才进一步实施自由便利管理制度,实现人员从业自由。建立外籍人员工作许可制度和人才签证制度,并为从事经贸交流的外籍人士提供更加便利的签证和停居留政策措施,从而吸引更多的外籍人士来中国从事航运工作。
( 二 ) 市场化:加强重点领域制度型开放
不断突破制度桎梏、深化制度创新是中国优化航运营商环境的核心内容,而加强船检、信用管理、船舶融资、航运金融等重点领域深化改革,提升市场化水平则是中国国际船舶登记制度建设的核心。
1.扩大船舶检验机构授权
船舶检验是保证船舶安全和质量的重要流程。目前,仅有法国必维船级社 ( 中国 ) 有限公司 ( Bureau Veritas China ) 根据《中华人民共和国海事局关于放开自由贸易试验区国际登记船舶入级检验有关事项的公告》和《外国船舶检验机构在中国设立验船公司管理办法》的有关规定获得授权。中国应基于对等原则进一步开放享有良好国际信誉的船舶检验机构,构建双船级检验制度,扩大船东船舶检验的选择,提供更加灵活的船舶检验政策。
2.加强信用管理制度建设
信用管理制度是对船舶安全与质量进行监督的关键环节。航运行政机构是信用管理制度构建和实施的主体,需要科学界定信用信息,构建信用评价结果应用体系,为信用良好的船公司提供更多的便利。不仅如此,航运企业也要加强信用体系构建和评估,对资金来源和构成加强监管,构建航运企业信用分级体系,降低现金流控制风险。
3.对接融资服务
船舶融资困难是造成中资船舶移籍的一个重要原因。海南目前虽然已经增加不少船舶融资方式,但仍需采取更加开放灵活的船舶融资政策。一方面,需要增加船舶融资租赁的模式和途径,推广融资租赁,设立单船融资租赁公司;[17]另一方面,可参考新加坡的海事信托基金模式,通过公开的股票市场进行资金募集,通过资产证券化来实现风险在各参与国之间共同分摊。[10]
4.加强航运金融领域服务
除了强调对船舶融资方面的支持,航运企业也需要更多金融政策上的支撑。针对航运企业,需放开中外合资比例限制,拓宽航运投融资渠道。支持融资租赁公司本外币跨境融资,开展跨境人民币贷款和跨境发行人民币债券业务。针对整体航运产业,可设立航运产业基金,结合企业信用分级,在船舶融资租赁、抵押、保险、交易等方面量化适配不同层次的优惠政策,允许私募和公募基金进入船舶融资领域,放开准入限制,进一步扩大航运资源配置能力。
( 三 ) 法治化:提升立法科学性与系统性
法治既是市场经济的内在要求,也是其良性运行的根本保障。“法治是最好的营商环境”这一重要论断将优化营商环境建设全面纳入法治化轨道,把依法平等保护各类市场主体产权和合法权益贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节。中国国际船舶登记制度的完善同样如此,其中,科学立法是营造法治化营商环境的重要前提。因此,针对中国国际船舶登记制度在立法上的桎梏,提出以下建议:
第一,扩大授权立法的范围,并予以明确。全国人大及其常委会可以根据实际需求,授权省级人大及其常委会,对《中华人民共和国立法法》第八条规定的法律保留事项能够制定法规,但有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。[18]且在授权文件中应当进一步明确立法授权的范围、目的、事项、期限等内容,增加授权立法的严谨程度,使地方政府更具有针对性地进行法规的制定和修改,从而增加立法的稳定性。
第二,提高立法的先进性,加强体系化程度。在全国人大及其常委会的立法授权下,省级人大及其常委会需要针对国际船舶登记制度所涉及的相应航运要素进行梳理,加强立法内容的完整性并通过立法构建更为完整的国际船舶登记制度体系,从而减少制度构建的矛盾。此外,需注重国际船舶登记制度的法律创新,完善航运营商环境有关的法律法规,促进贸易服务、金融服务、技术创新、公共管理方面法律配套创设,研究进一步对接国际贸易规则的法律制度体系,给予航运主体更为开放、专业且指引性更强的法律制度体系。
五、结语
改革开放是当代中国最显著的特征。[19]在中国建设海洋强国、航运强国的进程中,制度改革始终占据重要地位。优化航运营商环境既是建立国际船舶登记制度的目的之一,又是国际船舶登记制度的重要完善路径。以制度改革推进环境优化,又以环境优化助力制度目的实现,将优化航运营商环境的方向和原则作为完善国际船舶登记制度的参考,最终提出以国际先进标准作为指引、加强制度重点领域优化、科学立法保障制度实施的完善思路。此外,对于国际船舶登记制度在国际化、市场化和法治化完善方向中所面临的现实障碍,以及相关体制机制的具体衔接,是下一步值得研究的方向。
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作者简介:
彭宇,上海海事大学法学院,讲师,工学博士。
尚珂宇,上海海事大学法学院,硕士研究生。
赵钧漪,上海贸悦律师事务所,律师助理。
章强,上海海事大学交通运输学院,副教授,工学博士。
*基金项目:上海市哲学社会科学规划青年课题 ( 2018EGL015 );上海高水平地方高校创新团队 ( 海事安全与保障 ) 项目。
来源：中国水运网
